Redes de protección social: Lecciones de países ricos y pobres

 

El buen diseño de programas de transferencias monetarias condicionadas y de trabajo garantizado pueden convertirse en una herramienta útil para favorecer a los pobres

Información relacionada

Multimedia (i)

• Martin Ravallion (breve vídeo en inglés): “¿Cuál es y cuál debería ser la función del Banco Mundial en la actual crisis financiera?”

Investigación

• Documento de trabajo sobre investigaciones relativas a políticas de desarrollo: “Bailing out the World’s Poorest” (i)
• Informe sobre investigaciones relativas a políticas: “Conditional Cash Transfers”

Sitio web (i)

• Investigaciones del Banco Mundial sobre pobreza y desigualdad

• Las redes de protección social pueden ayudar a estabilizar la economía y a mejorar la situación de los pobres.
• Las dos estrellas de la protección social son: las transferencias monetarias condicionadas y los programas públicos de empleo garantizado.
• Los detalles de diseño y ejecución del programa son fundamentales para el éxito.

25 de abril de 2009— Mientras la recesión mundial amenaza con socavar el ritmo de reducción de la pobreza en todo el mundo, muchos países —tanto ricos como pobres— esperan amortiguar el golpe mediante un estímulo fiscal.

Algunos de los temas urgentes con los que los gobiernos tratan de lidiar incluyen la magnitud de esos paquetes de estímulo, los tipos de gasto que deberían comprender y los canales que estimularían la economía de manera más eficiente.

Un estímulo que favorece a los pobres favorece a toda la economía

Martin Ravallion, director del Grupo de investigaciones sobre desarrollo del Banco Mundial y experto en pobreza a nivel mundial, enfatiza que son muchas las razones por las que un estímulo que favorece a los más pobres tiene una mayor probabilidad de tener un efecto más fuerte que un estímulo no dirigido a este sector.

“Existe una razón ética evidente por la que el estímulo debería favorecer a los pobres, pero también hay una justificación macroeconómica”, comentó Ravallion. “Los pobres, que a menudo se ven más restringidos por la falta de crédito, tienen muchas más probabilidades de consumir o invertir rápidamente el efectivo adicional al que acceden mediante alguna forma de estímulo”.

Históricamente, los países ricos han tomado medidas anticíclicas para estabilizar sus economías en épocas de tensión económica a través de impuestos directos y un compromiso en gasto social.

“Es preciso que los países en desarrollo también puedan actuar de manera anticíclica”, señaló Heidemarie Wieczorek-Zeul, ministra de Cooperación Económica y Desarrollo de Alemania, durante un debate transmitido recientemente por la cadena BBC World, titulado “La recesión mundial: ¿Una emergencia para el mundo en desarrollo?”.

“Si hay algo que no debe perderse durante esta crisis, es la oportunidad de crear estabilizadores que favorezcan a los pobres en países en desarrollo, similares a las redes de protección social automáticas que ya existen en los países ricos”, sostuvo Ravallion.

Los países ricos también pueden buscar en aquellos en desarrollo —que tienen más experiencia relacionada con desastres de diversos tipos, desde las hambrunas y las inundaciones hasta las crisis financieras— ideas acerca de cuál es la mejor manera de proteger a los pobres.

Lecciones de países en desarrollo

Los gobiernos de países en desarrollo han experimentado diversos programas de protección social, incluidos aquéllos que protegen a los pobres de las crisis financieras. Los modos en que se programaron sus presupuestos públicos ofrecen lecciones valiosas que hoy pueden ser útiles tanto para los países ricos como para los países pobres.

“Algunos de los mejores programas de protección social del mundo surgieron en tiempos de dificultades macroeconómicas, como también algunos de los peores”, dijo Ravallion. “Es difícil —pero vital— encontrar un equilibrio entre el alivio inmediato y la reducción de la pobreza a largo plazo”.

Las iniciativas de reforma en materia de asistencia social de los países ricos y pobres han intentado, cada vez más, poner de relieve la noción de “corresponsabilidad”, a fin de ayudar a las personas a escapar de la pobreza y, al mismo tiempo, tomar medidas que reduzcan la dependencia a largo plazo de la asistencia social.

“Sabemos mucho más que hace 20 años sobre qué funciona y qué no funciona”, dijo Ravallion. “La red de protección social ideal no se limita a proteger a los pobres en tiempos de necesidad sino que, además, es parte integral del proceso de desarrollo”.

Dos tipos de programas complementarios que constituyen un buen ejemplo de esos incentivos —también importantes para diseñar un estímulo a favor de los pobres— son las transferencias monetarias y los programas públicos de empleo dirigidos. Cuando estos programas se diseñan con eficacia, pueden tener un gran efecto positivo en la estabilización de una economía de manera que favorezca a los pobres.

El documento de Ravallion, “Bailing out the World’s Poorest” (i), repasa los argumentos y pruebas empíricas relacionados con estos programas.

Transferencias inteligentes: Dinero para medidas que ayuden a la próxima generación a salir de la pobreza

“Es muy importante poner dinero en manos de los pobres y hacerlo de manera eficaz y transparente”, dijo Ariel Fiszbein, primer economista de Desarrollo Humano del Banco Mundial. “También es imperativo garantizar que la prestación de los servicios básicos sea sostenible y no se deteriore a causa de la crisis”.

Las transferencias monetarias condicionadas (sobre las que el Banco Mundial recientemente publicó un detallado informe sobre investigaciones relativas a políticas de desarrollo) son programas que brindan fondos en efectivo directamente a los pobres, que a su vez acceden a participar en una medida determinada como inscribir a las niñas en la escuela o llevar a los bebés a centros de salud con regularidad.

Algunos de los primeros ejemplos influyentes de estos programas —que se multiplican a un ritmo acelerado en todo el mundo— son Alimentos para la educación de Bangladesh, Progresa/Oportunidades de México y Bolsa Escola de Brasil.

Si bien las transferencias monetarias condicionadas están diseñadas para ayudar a reducir la pobreza a largo plazo, también pueden utilizarse para incrementar la asistencia a los pobres en tiempos de crisis.

México, por ejemplo, logró lidiar con los efectos en términos de asistencia social producto de la crisis de los alimentos de 2008 mediante un pago complementario único a los participantes del programa Oportunidades. Y, en Indonesia, el programa Jaring Pengamanan Sosial redujo las tasas de deserción escolar entre sus beneficiarios durante la crisis financiera de 1998.

Son muy numerosos los desafíos que enfrenta la ejecución: entre otros, la definición de criterios de admisibilidad en la práctica, las restricciones sobre los recursos, la captación de las elites a nivel local y la falta de capacidad de respuesta a los cambios en las necesidades de la gente.

Programas públicos de empleo oportunos para quienes lo necesiten

El Programa de garantía del empleo instaurado en la década de 1970 en el estado de Maharashtra, en la India, es un ejemplo de programa público de empleo o programa de empleo cuyo objetivo es asistir a los pobres de zonas rurales ofreciéndoles trabajo manual no calificado con salarios bajos contra prestación. A través de la Ley Nacional de garantía del empleo rural, la India cuenta con programas públicos de empleo en todo su territorio.

Los programas de empleo suelen tener éxito en un área crítica en la que las transferencias monetarias condicionadas están rezagadas. Si están bien diseñados, pueden ajustarse con flexibilidad a la necesidad de asistencia.

“Al igual que las transferencias monetarias condicionadas, un buen programa de empleo se funda en incentivos incorporados”, explicó Ravallion. “Cualquiera que tenga una opción mejor que el trabajo manual no calificado la tomará, y, cuando los beneficiarios del programa de empleo encuentran un trabajo mejor, gracias a la recuperación de la economía, abandonan naturalmente el programa y, de ese modo, garantizan que la ayuda llegue a los que más la necesitan, al tiempo que se preservan los incentivos para escapar de la pobreza por otros medios”.

El programa Trabajar de Argentina ilustra el potencial de una nueva etapa en la que estos programas refuercen la importancia de la creación de activos. El trabajo que se crea a través del programa es, por lo general, trabajo útil que de lo contrario no se llevaría a cabo en barrios pobres por falta de financiamiento.

Las características esenciales del diseño de estos programas son las siguientes: que los activos creados tengan un valor duradero, que se dé preferencia a proyectos iniciados por la comunidad en zonas pobres, que el salario no sea mayor que el que ofrece el mercado por un trabajo similar y que todo aquel que necesite el trabajo pueda confiar en que lo obtendrá dentro de un plazo razonable.

Una función clave para la protección social

“Con una combinación de programas de transferencias condicionadas y programas de empleo bien diseñados e instrumentados, es posible proteger a una cantidad significativa de pobres durante una crisis, sin perjudicar sus posibilidades a más largo plazo de salir de la pobreza”, dijo Ravallion.

Las políticas de protección social sólidas exigen una combinación de programas de empleo y transferencias monetarias o de alimentos dirigidas a grupos específicos que no pueden trabajar por una incapacidad física (incluidas las deficiencias de nutrición: la cantidad de personas que padecen hambre crónica superará los 1.000 millones en 2009) o que no deberían abandonar otras actividades, como la escuela para trabajar.

“Un mundo que no aprende de la historia está condenado a repetirla. Si bien la reciente cumbre del G-20 se centró en cuestiones financieras, debemos aprender de la historia de las crisis anteriores, cuando los gobiernos buscaron hacerse de dinero y recortaron programas sociales, a menudo con efectos devastadores sobre los pobres”, dijo el presidente del Grupo del Banco Mundial, Robert B. Zoellick.

En abril de 2009, Zoellick anunció que la institución planifica triplicar su respaldo a la protección social en el ejercicio de 2010.