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Les filets sociaux de sécurité : les enseignements tirés des pays riches et des pays pauvres

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  • Les filets sociaux de sécurité peuvent contribuer à stabiliser les économies ainsi qu’à aider les populations pauvres
  • Les deux éléments clés de la protection sociale sont les transferts conditionnels en espèces et les programmes de garantie de l’ emploi
  • La réussite des programmes est étroitement liée à leur conception et à leur mise en œuvre

25 avril 2009— Partout dans le monde, la récession menace de ralentir considérablement les progrès en matière de réduction de la pauvreté. De nombreux pays, riches et pauvres, espèrent limiter les conséquences de la crise en mettant en place des dispositifs de relance budgétaire.

Les gouvernements sont à cet égard confrontés à des questions pressantes : quelle doit être l’étendue de ces dispositifs de relance ? Quels types de dépenses doivent-ils couvrir ? Quels canaux doivent-ils emprunter pour relancer l’économie de la manière la plus efficace possible ?

Un dispositif de relance qui soutient les pauvres soutient l’économie entière

Martin Ravallion, directeur du Groupe de recherche de la Banque mondiale sur le développement, est également un spécialiste des questions concernant la pauvreté dans le monde. Il souligne que, pour de nombreuses raisons, un dispositif qui soutient les pauvres a plus de chances d’être efficace qu’un dispositif qui ne les prend pas en compte.

« Un dispositif de relance doit bien évidemment soutenir les pauvres pour des raisons éthiques, mais aussi pour des raisons macroéconomique » s'explique-t-il. Les pauvres, qui sont généralement plus lésés par le manque de crédit, sont beaucoup plus susceptibles de consommer rapidement ou d’investir l’argent excédentaire qui est mis à leur disposition par le biais de certaines mesures de relance. »

Par le passé, dans des périodes de difficultés économiques, les pays riches ont pris des mesures contre-cycliques pour stabiliser leurs économies, incluant le recours aux impôts directs et le financement de mesures sociales.

« Les pays en développement doivent eux aussi être en mesure de mettre en place des initiatives contre-cycliques ». C’est le point de vue qu’a exprimé Heidemarie Wieczorek-Zeul, la ministre allemande de la Coopération économique et du Développement, lors du débat retransmis récemment sur BBC World : « La récession mondiale : une urgence pour les pays en développement. »

« Il y a une opportunité à saisir durant cette crise : créer des éléments de stabilisation visant à aider les populations pauvres des pays en développement, similaires aux filets sociaux de sécurité dont disposent automatiquement les pays riches », note M. Ravallion.

Les pays riches peuvent aussi puiser des idées auprès des pays en développement (qui sont davantage confrontés à des catastrophes d’origines diverses, qu’il s’agisse de famines, d’inondations et de crises financières) pour protéger les populations pauvres le plus efficacement possible.

Les enseignements tirés des pays en développement

Les gouvernements des pays en développement ont expérimenté de nombreux programmes de protection sociale, destinés notamment à protéger les pauvres en cas de crise financière. Dans le contexte actuel, la manière dont ils ont organisé leurs budgets est riche d’enseignements pour les pays riches comme pour les pays pauvres.

« Les périodes de difficultés macroéconomiques ont vu naître des programmes de protection sociale qui comptent parmi les meilleurs à l’ échelle mondiale, mais aussi parmi les pires », explique M. Ravallion. « Il est difficile, mais primordial, de trouver un équilibre entre l’ aide immédiate et la réduction de la pauvreté à long terme. »

Dans les pays riches comme dans les pays pauvres, les réformes entreprises en matière de protection sociale intègrent de plus en plus la notion de « co-responsabilité ». Il s’agit d’aider les individus à sortir de la pauvreté aujourd’hui tout en faisant le nécessaire pour que, sur le long terme, ils dépendent le moins possible des systèmes de protection sociale.

« Nous savons bien mieux qu’il y a vingt ans ce qui marche et ce qui ne marche pas, ajoute M. Ravallion. Le filet social de sécurité idéal ne protège pas seulement les pauvres en période de crise, il participe également pleinement au processus de développement. »

Cette approche, qui doit être prise en compte également dans la conception de mesures d’aide aux populations pauvres, est caractéristique de deux types de programmes complémentaires : les transferts en espèces ciblés et les programmes de garantie de l’emploi. Lorsqu’ils sont bien conçus, ces programmes peuvent largement contribuer à stabiliser une économie, tout en venant en aide aux plus démunis.

Le texte de M. Ravallion intitulé « Bailing out the World’s Poorest » (a) (Venir en aide aux populations les plus pauvres de la planète) fait le point sur le contenu et l’apport de ces programmes.

Des transferts intelligents : financer des initiatives qui aident la prochaine génération à échapper à la pauvreté

« Il est très important de donner de l’argent directement aux personnes pauvres, mais aussi de le faire de manière efficace et transparente », souligne Ariel Fiszbein, économiste en chef du Réseau de développement humain à la Banque mondiale. « Il faut aussi absolument s’assurer que les personnes continuent d’avoir accès aux services de base, même dans un contexte de crise. »

Les transferts conditionnels en espèces (qui ont récemment fait l’objet d’un rapport sur les politiques de développement (a) de la Banque mondiale) sont des programmes consistant à donner directement de l’argent aux personnes pauvres, qui à leur tour s’engagent par exemple à inscrire leur fille à l’école ou à amener régulièrement leur bébé à la clinique.

Nourriture contre éducation au Bangladesh, Progresa/Oportunidades au Mexique et Bolsa Escola au Brésil ont été parmi les premiers programmes de ce type, qui se sont rapidement multipliés de par le monde.

Si l’objectif des transferts conditionnels en espèces est de contribuer à réduire la pauvreté à long terme, ils peuvent aussi servir à renforcer le soutien accordé aux personnes pauvres en période de crise.

Lors de la crise alimentaire de 2008 par exemple, le Mexique a mis en place une mesure efficace de protection sociale consistant à verser, en une fois, une aide complémentaire aux participants de l’initiative Oportunidades. On peut également citer le programme Jaring Pengamanan Sosial, introduit en Indonésie durant la crise financière de 1998, qui a permis une réduction du taux d’abandon scolaire parmi ses bénéficiaires.

La mise en œuvre de ces programmes pose de nombreux défis, liés notamment à l’application des critères d’éligibilité, au manque de moyens, à la monopolisation des ressources par les élites au niveau local et à la prise en compte insuffisante de l’évolution des besoins.

Des programmes de garantie de l’emploi qui viennent en aide, au bon moment, à ceux qui en ont besoin.

Le Programme de garantie de l’emploi mis en œuvre dans les années 1970 dans l’État de Maharashtra en Inde constitue un exemple d’aide sociale par le travail. Il visait à soutenir les pauvres dans les régions rurales en leur fournissant, sur demande, un travail manuel non qualifié et faiblement rémunéré. Ce type de programme a depuis été généralisé à l’ensemble de l’Inde grâce à la Loi nationale sur la garantie de l’emploi en zone rurale.

Ces programmes d’aide axés sur l’emploi donnent souvent de bons résultats lorsqu’ils sont mis en place dans des secteurs clés où les mesures de transferts conditionnels en espèces sont peu développées. À condition d’être bien conçus, ils permettent de répondre de manière appropriée aux besoins des individus.

« Comme les transferts conditionnels en espèces, ces programmes doivent, pour être efficaces, être accompagnés de mesures d’incitation », explique M. Ravallion. « Toute personne ayant la possibilité d’exercer une activité plus attractive qu’un travail manuel non qualifié saisira cette opportunité. Quant aux bénéficiaires de ces programmes, dès qu’ils trouvent un meilleur travail du fait de la reprise économique, ils cessent naturellement de recourir à ce service, de sorte que celui-ci profite à ceux qui en ont le plus besoin tout en incitant les personnes à trouver d’autres moyens pour échapper à la pauvreté. »

Le programme argentin Trabajar ouvre la voie à une nouvelle vague de projets qui mettent l’accent sur la création de ressources. Il favorise des travaux utiles, qui, si le programme n’existait pas, ne seraient pas effectués dans les quartiers pauvres, faute de moyens financiers.

La conception de ces programmes répond à certaines exigences fondamentales : les ressources créées doivent être durables, la priorité est donnée aux projets mis en place à l’initiative de la communauté dans des quartiers pauvres, le salaire ne doit pas être supérieur aux rémunérations en vigueur sur le marché pour des travaux similaires, et toute personne à la recherche d’un emploi doit pouvoir en obtenir un dans un délai raisonnable.

Ces initiatives jouent un rôle clé en matière de protection sociale

« S’ils sont conçus et mis en œuvre de manière efficace, les transferts conditionnels en espèces et les programmes de garantie de l’emploi permettent de protéger un nombre considérable de personnes pauvres en période de crise, sans compromettre leurs chances d’échapper à la pauvreté sur le long terme », affirme M. Ravallion.

Pour être efficaces, les politiques de protection sociale doivent articuler des programmes axés sur le travail et des transferts d’argent ou de nourriture destinés à des groupes précis, qui ne peuvent travailler en raison d’une incapacité physique (y compris du fait de carences nutritionnelles, sachant que le nombre de personnes souffrant de faim chronique devrait atteindre un milliard en 2009), ou devant se consacrer à d’autres activités (par exemple, suivre sa scolarité).

« Un monde qui ne tire pas d’enseignements de l’Histoire est condamné à répéter ses erreurs. La récente réunion du G20 s’est concentrée sur les questions financières, or nous devons tirer les leçons des crises passées : en période de grandes difficultés financières, les gouvernements ont réagi en faisant des coupes dans les programmes sociaux, avec des conséquences souvent désastreuses pour les plus pauvres », souligne Robert B. Zoellick, Président du Groupe de la Banque mondiale.

En avril 2009, M. Zoellick a d’ailleurs annoncé que pour l’exercice 2010, l’organisation avait l’intention de tripler son soutien en matière de protection sociale.




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