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社会保障网:发达国家和发展中国家的经验

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  • 社会保障网有助于稳定经济,为贫困人口提供援助
  • 有条件现金援助和有保障的救济工程是社会保障的“两大明星”
  • 细化工程设计和实施工作是成功的关键

2009年4月25日—随着全球衰退威胁各地减贫工作,减缓减贫进程,很多国家希望通过财政刺激方案缓解危机冲击,发达国家和发展中国家都是如此。

目前,各国政府力争解决的部分紧迫问题包括财政刺激方案的规模、应针对的支出项目以及刺激方案刺激经济的最有效渠道。

刺激方案只有面向贫困人口,才可能有利于整体经济

世行发展研究局局长、全球贫困问题专家Martin Ravallion强调指出,与不能面向贫困人口的刺激方案相比,面向贫困人口的刺激方案更有可能产生更大影响,理由有很多。

“刺激方案应面向贫困人口有其道德理由,但也有宏观经济理由,”Ravallion说:“贫困人口通常会受制于信贷缺乏,因而更有可能用某种形式提供的额外现金迅速消费或投资。”

历史上,发达国家在经济陷入困境之时采取反(经济)周期措施,通过直接征税和专项社会支出来稳定其经济。

“发展中国家也应采取反周期措施,”德国经济合作和发展部部长Heidemarie Wieczorek-Zeul在英国广播公司最近播出的“全球衰退:发展中国家的一个紧急状态”大讨论中指出。

“当前危机期间不应错失帮助发展中国家制定面向贫困人口的稳定措施的机会,这些措施类似于发达国家已然实施的自动社会保障网工程,”Ravallion说。

发达国家也可以向发展中国家寻求如何最有效保护贫困人口利益的方案,因为它们在应对从饥荒到金融危机等各类灾害方面拥有更多经验。

发展中国家的经验

发展中国家政府试点实施了各类社会保障工程,包括保护贫困人口免遭金融危机影响的工程。其公共预算规划方法提供了可供发展中国家和发达国家借鉴的有益经验。

“宏观经济陷入困境之时,世界上出现了一些最有效的社会保障工程,但也出现了一些最无效的工程,”Ravallion说:“在即时救助和长期减贫之间取得平衡是一件难事,但很有必要。”

发达国家和发展中国家的福利改革力图突出“双重职责”理念,即帮助人们脱贫,同时采取措施降低人们对福利的长期依赖性。

Ravallion 说:“如今,我们对哪些措施有效、哪些无效的认知比二十年前大为增强。理想的社会保障网在危机之时不仅仅保护贫困人口,它也是发展进程的有机组成部分。”

两类补充性工程为此类激励机制提供了范例,对制定面向贫困人口的刺激方案也有着重要作用。它们是专项现金援助工程和救济工程。如果这些工程得到有效设计,就可以对稳定经济并惠及贫困人口发挥长期作用。

Ravallion撰写的帮助全世界最贫困人口摆脱困境一文对这些工程的有关情况进行了回顾

精明援助:为有助于下一代人脱贫的行动提供现金援助

“将现金以有效和透明方式交到贫困人口手中至关重要,”世行人类发展局首席经济学家Ariel Fiszbein说:“也有必要确保持续提供基本服务,使其免遭当前危机影响。”

有条件现金援助工程(世行近期就此发布了一份详细政策研究报告)向贫困人口直接提供现金,条件是他们必须同意采取相关行动,如将女童送入学校上学或定期将婴儿送到诊所进行体检。

例如,早期具有影响力的工程有孟加拉国“食品换教育”工程、墨西哥“机会”工程、巴西“家庭补助”工程。如今,此类工程在全世界范围内迅速成倍增加。

虽然有条件现金援助的初衷是长期帮助开展减贫工作,但也可以用来在危机期间加大对贫困人口的援助力度。

例如,墨西哥向“机会”工程参与者支付了一次性补足款项,从而成功地控制了2008年食品危机对其福利的影响。在印度尼西亚,社会保障网工程在1998年金融危机期间降低了受益家庭子女的辍学率。

工程实施挑战巨大,如制定实用资格标准、资源制约、吸引地方精英参与、缺乏对人们需求变化的回应等。

向贫困人口提供及时救济

例如,上世纪70年代印度马哈拉施特拉邦实施的就业保障工程就属于救济或劳动福利工程。该成功旨在向农村贫困人口提供援助,具体援助方法是应要求向他们提供工资较低的非熟练手工劳动。目前,救济工作正按照《国家农村就业保障条例》的规定在印度全国开展。

通常情况下,劳动福利工程可在有条件现金援助不充分的重要领域取得成功。如果设计完善,此类工程可根据援助需求进行灵活调整。

“与有条件现金援助工程一样,劳动福利工程的成功取决于激励机制的引入,”Ravallion解释说。“如果找到比非熟练手工劳动更好的出路,任何人都会参与该工程;随着经济复苏,当他们找到更好的工作后,他们会自然而然地退出该工程,从而确保那些最需要援助的人得到援助,同时激励它们通过其它方式摆脱贫困。”

阿根廷Trabajar工程说明,注重新增资产重要性的工程有着很大的发展潜力。通过本工程新建的设施发挥了重要作用;如果没有该工程,由于缺乏资金,这些设施将不可能在贫困社区建成。

此类工程的主要设计特点是:新增资产应具有长期价值、优先支持贫困地区实施社区主导型项目、类似工作的工资水平不应高于市场水平、任何需要工作的人都应相信他可以在不长时间内找到工作。

社会保障可发挥关键作用

“如果将设计完善、实施顺利的有条件现金援助工程和救济工程结合起来,就有可能在危机期间给大量贫困人口提供保障,同时也无损于其长期脱贫前景,”Ravallion说。

有效的社会保障政策需要有针对性救济工程和现金或食品援助工程的共同支撑,工程所针对的群体因身体失能(包括营养状况差——2009年长期面临饥饿的人口数量将突破10亿)而无法工作或不应被迫放弃其从事的活动,如上学等。

“如果当今世界不从历史汲取经验教训,则必将重复历史。尽管近期召开的二十国集团会议重点讨论了金融问题,但在各国政府急需现金、削减社会工程的情况下,我们仍需从以往危机汲取经验教训,而削减社会工程通常会对贫困人口产生灾难性影响,”世行行长罗伯特?佐利克表示。

佐利克于2009年4月宣布,2010财年世行拟将其对社会保障工程的资助增加两倍。




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